对《乡村自治组织方法》的解释

 

 

对《乡村自治组织方法》的解释

 

第一条 推举村民代表

以家庭为单位,每个家庭出一名代表。

同一村民小组内,每5-15户家庭自由组合(简称“组合”),由该组合内的各家庭代表共同推举一名村民代表。

家庭代表在“组合”内的投票权,相当于家庭具有投票权的成员数。

 

Y:先讲一下为什么要从选举村民代表开始。按照现行方式,换届之前,先要在原村委会主持下形成一个选举委员会,再在选举委员会主持下选举村民代表、产生村委会。这种方式的弊病在于。本来换届选举应该是针对原村委会的,要对他们进行更换,可是由他们主持产生选举委员会,却给了他们可乘之机。普通村民没有串联,各自投票,有才有德的人往往不屑于去竞选拉票,这样村民的自发投票便很难集中起来,反而是原村委会的人四处游说,有目标地把选票集中到自己中意的人身上,一些群众也会迎合当权者,按照他们的指定投票,结果原村委会成员或听他们话的人会得到比较集中的票而当选。选举委员会就被原村委会成员所控制。在主持选举村民代表时,可想而知不能选出真正代表村民利益的代表

 

按规定每515户选举一个村民代表,目前操纵村民代表选举的一个方法是不允许村民自由组合,而是由选举委员会规定哪几户村民在一起选举村民代表。利用这种权力他们绞尽脑汁划分组合,保证选出的村民代表都是自己人;另一种村民代表的产生办法是以村民组为单位推选村民代表,那就更容易搞鬼。因此以往选出的村民代表大部分不被村民认同。如果连村民代表都选不好,都不能真正代表村民,那后面的选举组长、村委会什么的,又怎么能选得好呢?

 

因此必须从最基本的选举——选举村民代表开始,改变过去的选举方法。这里关键就是把选举村民代表的组合选举委员会规定变成自由组合。在一个村民组内,5-15户农户自由组合,推选本组合的村民代表,那才会是他们信的过的代表。自由组合,不违反《村民委员会组织法》第二十一条对推选村民代表的规定。

 

X:你说了自由组合的意义,再说一下为什么要把选举村民代表作为民主的起点。有人也许会说,难道不能不要村民代表,让村民直接进行选举和参与村庄自治不行吗?所谓“海选”不是在各地农村都实行了吗?现在人们对民主的概念,似乎就是那种轰轰烈烈的大规模表态和造势。其实那貌似民主,并没有多少真实意义。真正的民主是一种日常行为,不是偶然发生的非常事件。大量的民主要在日常生活中进行,需要人们随时沟通、协商、决策或是表决。如果民主的成本太高,人们无力在日常生活中负担,就会怠惰,甚至放弃自己的民主权利。而民主的成本主要取决于实行民主的规模。范围过大,人们彼此沟通的成本会大大增加,乃至无法实现。这就是为什么需要村民代表的原因。在5-15户的组合范围内,沟通成本可以承受,而你所属的自然村有100多户人家,互相串连就费劲,不如分成若干组合,每个组合推举一个代表,由代表在一起进行自然村的民主管理和选举,解决规模造成的成本问题。

 

如果我们不找到能够降低民主成本的方法,民主就会变成普通民众玩不起的游戏。只有那些乐此不疲热衷权力的人能够如鱼得水。他们可以在家族支持下,为了谋利需求,或者是出于个人野心拼命钻营。其它的人没有那么多精力和时间,便以冷漠态度远离,当然不可能和那种人竞争,也没有能力对他们进行制衡,于是权力只有被那种人拿走,并且成为他们的私器。这正是目前农村最普遍的现实状况。

 

我们看到,连515户范围的选举都能被当权者用强制组合的方式进行操纵,行政村范围内的“海选”是由上千村民一起选举,互相之间更难了解,更无法串联和协调行动。所以那种范围的选举,最后只能被有能量的人控制。只有那样的人才能让自己的声音被上千人听到,压过其他人的声音他们有家族势力或是有钱,能游说、发传单,能贿选、请客、拉票,有很多人帮忙,于是最终当选的一定是这种人。

 

我们现在要做的,是把村民代表变成有实际意义的角色,真正能够参与民主决策。目前村民代表基本只是形式,是被当权者控制的;即使有真想为村民说话的,也没有当权者对抗的实际能力当权者会利用各种招数,让法律规定的村民代表权力变成假的,空走形式。因此《乡村自治组织方法》赋予了村民代表一种不可逾越的权力,即只有通过村民代表,才能进行下一步选举。这就使村民代表由虚变实。这当然首先要求必须把村民代表的选举变成真实的。而保证农户之间的自由组合就是决定性因素。

 

当然,这种自由组合不能跨越村民组。因为村民组是现行基本的组织单元,当前的乡村自治依托现行组织结构进行的

 

顺便解释一下家庭代表。如果形成了农户的自由组合,在选举村民代表时一般不需要组合内所有选民都参加因为每个家庭的利益是共同的,又有紧密的血缘关系,在基本问题上看法会一致,因此每个家庭出一个代表其他家庭成员不必麻烦而较少的家庭代表在一起沟通,成本也会更低。

 

家庭代表在表决时的票权,是他的家庭内有选举权的人数。如一个家庭有父母和两个满十八岁的孩子,老汉作为家庭代表投票时,他投的票算4票。万一一个家庭内部有分歧,不能统一,当然也是可以各自表达的。例如儿子不同意父母的意见,非要自己表决,那就从老汉原本的4票票权中减掉1票,变成3票。儿子单独投自己的票。

 

第二条 村民签署授权委托书

对当选的村民代表,每个“组合”内的家庭代表共同签署一份授权委托书,委托该“村民代表”代表本“组合”所有村民进行选举委员会、村民组长、村委会的选举;代表本“组合”所有村民进行村民组及行政村事务的决策。

 

X:村民代表的合法性从哪儿来?如果不是上面指定,而是下面推举,推举他的人就需要授权。通过给当选的村民代表签署授权委托书,完成合法性程序。在这种推举中,没有少数服从多数之说,一定是一致通过。因为不同意的就不要进入这个组合,可以加入别的组合,去委托另外的村民代表。正因为是自由组合,所以没有任何限制,也不会出现一个组合内部分两派的情况。只要是超过5户、不多于15户,就可以组合在一起委托自己的村民代表。

 

Y:写授权委托书还有一个重要作用。现在召开村民代表会议时,参加者到底是不是村民代表,谁也不清楚,代表谁也不清楚。写了授权委托书就不同,完全合法了,因此可以防止有关部门不承认,或是有人挑毛病。同时,手里拿着委托书的村民代表也会更有责任感。有委托书和没有委托书大不一样,有了就感觉真。村民能够自由组合推选村民代表,并写授权委托书,当选的村民代表就能理直气壮地出面,感到责任和权利在手。

 

如果有关部门硬是要按照他们的意志安排过去那种村民代表,当开村民代表会议时,有委托书的村民代表到场,对那种官方指派村民代表就是压力。二者对比,村民当然相信自己推举的代表。

 

X:说到有关部门是否承认的问题,我们现在这种村民代表,要行使的功能其实挺多因此为了能符合现有《村民委员会组织法》,便需要“追认”。比如《乡村自治组织方法》规定可以随时选举,而《村民委员会组织法》的规定是定期选举,因此得把随时选举的结果转换成《村民委员会组织法》的罢免和更换程序,才能符合现行法律,政府也才能认可。如果每次这种转换都要全体村民去履行程序,成本很高,因此应该让村民代表去做这些工作,完成追认,这时村民代表持有授权委托书,就是法律程序所需要的。

 

X:万一有不愿意委托村民代表的选民,他们当然也可以亲自出面参与选举和决策。不过谁愿意总是自己去参与所有活动呢?除非是故意闹别扭,那样的人毕竟很少,而且不会坚持很久。但也要给这样的人保留权利,任何人愿意的话,都可以直接参与乡村民主活动,是自由的。只是在表决时,这种人只有自己或自己家庭的票权,比起村民代表拥有的票权要小得多。

 

Y:是的,既然是自由组合,就不会强制人一定要参加到组合中,也不是一定要委托村民代表,不委托也是一种民主权力。

 

但是通过委托代表,既能保证村民权利有人代为行使和维护,同时又为村民解决了没有时间参与公共事务的矛盾,应该是大多数村民所欢迎的方式。

 

第三条 更换村民代表

“组合”可随时选举更换村民代表。只要新当选的村民代表获得所属“组合”家庭代表签署的授权委托书(委托书交本村民组监察员备案),更换即告完成,原村民代表同时丧失资格。

“组合”内出现意见分歧,若不能协商统一,可以自由离开,参与其他“组合”,或结成新的“组合”。

 

X:跟以前不同,按照这个《乡村自治组织方法》,村民代表是可以随时以重新选举进行更换的。因为5-15户的组合很小,沟通起来非常方便,如果大家觉得这次委托的村民代表不合适,再委托另一个人就是了。大家在新的委托书上签字,老的委托书就作废了。这样可以保证村民代表总是充分代表委托他的村民的意志,不象现在这种固定几年一换,不到换届的时候,村民就没有办法。

 

Y:《村民委员会组织法》对村民代表的更换没有具体规定。不过在那种模式中,想更换也不好更换,因为强制划分推选村民代表的组合,如果10户中有6户同意原来的村民代表,其它4户即使不同意也没办法。加上即使多数希望换人,没到换届时间,谁来认定这种中途更换呢?还是得要现任村委会主持和认定。如果他们不主持,村民一点招都没有。而变成自由组合,只要大家都觉得有必要更换原本的村民代表,很简单,给新的代表一写委托书,以前的村民代表就自动下去了。

 

X:组合内如果意见是分歧的,象你说的10户里面6户同意原来的代表,4户不同意,按照《乡村自治组织方法》就很容易处理。那4户可以退出组合,去其他组合委托信得过的村民代表,就很合理。或者是他们能够凑齐5户,可以自己再推选一个村民代表,这样自由组合,就不会互相牵制。

 

第四条 选举村民组长和监察员

村民组内全体村民代表以三分之二多数选举一名村民组长和一名监察员,可随时举行选举更换。

村民代表在任何时候的投票表决,其票权等于给其签署了授权委托书的各家庭所有选民之和。

村民组长不得兼任村民代表,若某个村民代表被选为村民组长,其所在组合需再推选一名村民代表。

监察员可以兼任村民代表。

 

Y:《村民委员会组织法》是先选出村委会,由村委会召集每个组的村民选举村民组长,我们这里却是把选举村民组长放到了前面。另一个不同是,《村民委员会组织法》没有监察员角色。

 

X:现在政府不是提倡制度创新吗?村民自治就是在村民共同体内部实行村民认为合适的制度,所以做一定变化应该不会有问题,政府也不应该干涉。即使有关部门或人员对此挑剔,可以这样解释,先选的村民组长只是初选,在形成村委会之后再按照规定程序对初选上来的村民组长加以追认,就可以符合《村民委员会组织法》了。这种技术处理使得挑不出毛病。

 

村民代表需要进行多种表决。这里说一下村民代表的“票权”——每个村民代表拥有的票权,等于给他签署了授权委托的选民人数之和。比如10户家庭推举了一个村民代表,有的家庭有3个选民,有的有2个,有的有4个,把10户家庭所有选民数量加在一块,就是这个村民代表的总票权。当村民代表进行表决时,以他们各自所代表的票权进行计票。举例说,在村民代表进行选举时,只有达到他们代表的总票权的2/3以上,才能当选本村民组组长和监察员。

 

监察员的功能,其中之一就是确认每个村民代表的票权,并且在表决时计票,最后公布结果。

 

村民组长不得兼任村民代表的规定,是避免组长在履行职能时偏向他兼任村民代表的那个组合。兼任难免有利益牵扯,莫不如把他摘干净,只当村民组长。村民代表一旦当选村民组长,就要做选择,或者是不当组长,继续当村民代表,如果接受村民组长职位,就得放弃当村民代表。他代表的组合就要再推选另外的人当村民代表。

 

第五条 村民小组管理委员会

一个村民组内,各组合的村民代表与当选的村民组长共同组成管理委员会,决策村民组内的事务。

为了使组长更好的发挥作用,组长在表决中的票权应给予加权,具体加权数可由各村民组协商决定。

村民组管理委员会的所有表决,都由本组监察员监督和确认。

 

 

X:跟过去的选举不同之处,递进民主是由逐层递选和递进委员会两个部分组成。每一层选举都是由直接下级选举直接上级,同时组成管理本层的委员会。以村民小组为例,组内的所有村民代表加上他们选出的村民组长,共同组成村民组管理委员会。凡是村民组内的事务,都是由这个管理委员会决定。

 

以往的所谓民主只是一个肤浅形式,推选出来一个人就完事(且不说推选是真假),其他人平时不能参与决策,又不能进行控制和监督,实际上等于在两次选举间隔完全失去权力,把权力全盘交给当选者。《乡村自治组织方法》采用的方式,是村民代表在选举组长的同时组成村民组管理委员会,一方面随时参与这个村民组的决策和事务管理,一方面又随时可以进行新的选举。通过这种逐层递选和递进委员会结合在一起的组织结构,保证在日常时刻实现民主。这是非常重要的变化。

 

Y:在现有模式中,村民组一级基本没有权力,不能管理资金,都要上交村委会,因此几乎做不了什么事。如果村民组的资金不必上交,而是由村民组直接管理,做事就方便了,组民也比较信任,村民组的决策也容易得到组民认同。很多事情都不必拿到村委会去,直接在村民组就解决了。

 

X:目前的模式实际颠倒顺序。按自治观念来看,顺序应该是自下而上。村民组的自治就是组内事情自己说了算,根本就不要行政村一级来插手。比如资金问题,现在有些钱是政府拨款,那是自上而下的,当然行政村要管。但钱从上面来是不正常的,自古乡村自治就是村里的事由大家自己凑钱,从来如此。现在这种政府给钱只是特殊情况,是短暂的,因此可以不考虑。正常方式是,比如一个自然村要疏通街道排水沟,是村民自己的需要,应该大家共同协商决定,每家出几个工,什么时间去干,排水沟走向应该怎么样,会影响哪几家?如果需要凑钱买水泥管,平均每个人头出多少,完全由村民自己决定,和行政村没关系,自己决定和办理。

 

行政村也有共同的事。比如要修一条沥青路,所有村民组都受益,那么就要各村民组分摊费用。行政村有了这个想法,村民组长回来告诉大家。如果大家认为的确有好处,应该修,村民组长才能在村委会上表态同意,然后本组要按人头分摊修路的集资。行政村用各村民组上交的钱修成路后,要公布帐目,接受监督和质询。自治在递进民主制中,体现为每层都有一个管理委员会进行协商和决策。

 

Y:为什么村民小组进行表决时,要给组长加权?

 

X:因为组长是执行村民组管理委员会决策的人,日常事务都由他操作,因此他最了解情况,知道怎么做最好,而且他既然被推举出来,也说明他也是能力比较强的人,另外他还要到村委会参加协商,需要充分地表达本组意图,所以他的角色很重要,应该是比较有发言权的。如果只给他一票,其他每个村民代表都有几十票的票权,那么他在表决中的意见微乎其微,几乎就不能起任何作用了。所以为了让他发挥应有作用,需要给他加一些票权。

 

加权怎么算?具体方式应该是由各村民组内的村民代表共同协商决定。例如给他本组村民代表所拥有的平均票权,或是给他全组总票权的百分之几……

 

Y:组长是该组村民代表所选举,可以说是代表全体组民的,他的票权为什么不能是全组选民的总数呢?

 

X:后面能看到,等村民组长进入行政村村委会,他拥有的票权是他的村民组全体选民的总数。但是如果他在本组表决中拥有这么多票权,会造成这样的局面——即使是全部村民代表都反对他,也是一半对一半的投票结果,无法彻底否定他。这显然是不合理的。组长必须能被村民代表所约制,但同时让他的发言权稍多一点。如果村民代表表决时还差不多的票达到法定票数,这时组长的票就可以起决定性作用。他同意,决策能通过,他不同意,就达不到法定票数,不能通过。这时他的举足轻重作用跟他的身份是相符的。

 

第六条 当选者的公开性原则

各级当选者的任何表决和决策都必须向选举其的群体公开。

当选者在日常工作中的行为,由监察员进行监督。

 

Y:村民代表在村民组的表决和选举中究竟持什么态度,委托他的村民不一定都清楚。这会不会给村民代表造成可乘之机,当面跟村民说一套,背后却是另一套呢?

 

X:村民组是个不大的范围,村民代表的所作所为不会完全不被人知,也许一次两次可以骗得过去,不可能多次都不被发现,于是他会彻底失去村民的信任,不可能再在村民代表位置上呆下去。这就是小范围的优势。在递进民主结构中,每一个范围都不大,因此都具有这种优势。

 

另外,还有其他措施预防当选人脱离选举人的制约如这里规定的公开性原则,要求各级当选者都要公开自己在各种表决的态度。这不仅是靠自觉,还规定了各级管理委员会会议必须开放村民旁听,以及要有监察员在场。只要当选者始终处于透明状态,就无法进行舞弊。

 

第七条 选举委员会与监察委员会

村民委员会换届时,按照《村民委员会组织法》成立选举委员会时,各村民组的选民和村民代表应一致推选本组监察员进入选举委员会,使选举委员会由各村民组当选的监察员组成。

这种由各村民组监察员组成的选举委员会是常设的。在换届选举之后,平时称为监察委员会,但仍然履行监督选举过程和确认选举结果的职能。

监察委员会同时负责日常监督村委会工作的任务,以及履行理财小组的职能。

委员会全体成员以三分之二多数选举委员会主任,可以随时重新选举。

监察委员会主任可兼任小组监察员。

 

X:这里所说的选举委员会和监察委员会其实是一个组织,都是由各组监察员组成。在《乡村自治组织方法》中,选举随时可以进行,但需要跟《村民委员会组织法》规定的村委会换届选举相配合,做到符合后者程序,选出的村委会才能得到政府承认。

 

按照《村民委员会组织法》,换届前要先产生选举委员会。我们先选监察员,然后按照《村民委员会组织法》规定的程序,大家再投票把监察员选为选举委员会成员。如果有关部门承认村民代表能够代表村民,就用村民代表来推选;如果不承认,就由每个村民代表去动员他的选民都投票这不难做到。只要每个组的村民都投票赞成本组监察员进入选举委员会,票数应该就够了。何况各组之间还可以达成默契,只要知道其它村民组选出的监察员是谁,也要投票选他进入选举委员会。各组互相交换,你投我的监察员,我投你的监察员,这样每个监察员的票数会很高,确保监察员进入选举委员会,那些私下活动拉票的人进不去。最后,各组监察员选举委员会2/3多数选举委员会主任。主任也是可以随时重新选举更换的。

 

这个委员会是常设机构,平时叫监察委员会。现在的选举委员会是换届选举才成立的临时机构,换届一结束就解散。在递进民主制中,选举随时可以进行,所以需要这个机构长期存在,以对随时进行的选举加以监督和认定。前面说的10家农户委托了村民代表,后来4户不委托他了,怎么掌握那个代表6委托他了呢?那需要换了委托人的4户到本组监察员备案,由监察员在原来村民代表名下减掉4户的票权,在另一个村民代表名下加上4户的票权。每个村民代表到底代表几户,有多少票权,是村民代表进行表决时计算票数的基本数据,因此必须由监察员精确掌握,才能在表决之后准确地计票和确认表决结果。

 

另外,监察员还缓冲功能村民往往有诸多顾虑和不好处理的关系不好意思自己张罗改选。这时便可以监察员表达进行改选的要求,由监察员出面组织改选,由此避免农村社区内部出现面对面的矛盾冲突。

 

除了负责选举工作,监察委员会平日主要是负责日常的监察工作,包括履行目前官方模式要求的理财小组职能。还有,各级委员会开会或决策时,监察委员会都应该有人在场,保证不存在黑箱。

 

第八条 村民代表签署授权委托书

各村民组的村民代表共同为其选举的组长签署授权委托书,授予其在今后代为各“组合”的村民行使决策和管理村内事务的权力,以及代为更换村委会负责人的权力。

 

Y:在现有模式中,村民代表参与表决时,每个代表都是一票,不管代表是由多少村民推举的,有的代表是5户推选的,有的是15户推选的,但是他们的票权都一样,没有区分,显然不合理。现在这种方法就比较好,村民代表被多少选民所委托,他就有多少票,因此能准确地反映民意。

 

X:村民代表签署的授权委托书,与家庭代表签署授权委托书的性质一样,只是变成村民代表给当选的村民组长写授权委托书。这里最主要的目的,也是为了应对递进民主中的随时选举对决策表决等。那些经常发生的活动,有了这种委托授权后,就不必把所有村民代表召集起来开会,而是由各村民组长进行选举和表决就可以。这样跟递进民主的方式吻合,也不违反《村民委员会组织法》

 

Y:我请教了律师,在法律方面,委托授权的再次委托是可以的。村民委托村民代表,村民代表再委托村民组长,这样可以逐层减少决策、选举时的参与人数,不必任何事情人人到场。那种看似民主,实际难以操作的人人到场没有实效

 

X:不错,一方面这种递进的委托符合法律,另一方面这种方式降低日常协商和决策的成本,也降低在法律上得到合法性的成本。递进民主随时选举,如果为了得到合法性必须召开村民大会,就很难进行。今天农忙、明天打工各种因素使人们不可能随时参与村庄公共事务。

 

Y:按照《村民委员会组织法》规定,村民代表的决策要有村民大会授权。村民大会无法召开,怎么授权?这样的话,村民代表大会的决策也就没有法律效力,村委会的决策就更没有法律效力了。而实行《乡村自治组织方法》的委托方式,村民委托村民代表,村民代表和村民组长在一起决策,村民组的决策就合法了;村民组长再接受村民代表的委托,参加村委会的决策,村委会决策也有了合法性,解决了以前合法性不足的问题。

 

X:有一个问题需要明确,如果一个村民组的村民代表是以2/3多数选举了村民组长,按规定可以当选组长,可是毕竟有1/3组民不同意他当村民组长,但他当选后,不同意组民也应该在给他的授权委托书签字。这是少数服从多数的规则大家都应该接受。

 

Y:会不会有人就是不签呢?并不是人人都遵守规则的。

 

X:如果这样,会产生另一个问题,这个当选组长在参与村委会决策和选举时,他的票权是本村民组选民的总票权,还是要扣除那些不在委托书上签名的人

 

Y:当然应该是按总票权。在现有模式中,村民组长只要得到一半选票就能当选,比这里的2/3差得远,但是他出面从来代表全组,并没有说他只代表一半。任何事情都不会是百分之百被赞同的。

 

X:我同意你的说法。《乡村自治组织方法》刚开始实施时,可能会出现拒不签字一类情况。但随着实施时间的延长,委员会具有的长期交易、互相补偿机制就会起作用。村民组不象选举村民代表的自由组合,可以随意离开去参加别的组合,委托别人,村民组是固定的行政单位,不能随便拆分,上级也不允许,那么大家就必须学会让步和妥协。我相信在委员会的合作中会逐步形成一种文化,从长远看,对抗僵持的情况会消失。

 

过去村庄内部矛盾大,很多是以往不正常的竞争、操纵、贪腐等造成的。一旦有了好的机制,进入良性循环,会逐步改善,所以我们不必因为眼前出现矛盾对前景悲观;另外,即使真有人拒绝给当选组长签署委托书也没关系,毕竟是少数,不影响2/3多数的选择。只要当选组长在行政村使用村民组的总票权,代表村民组整体,维护组利益,我们的目的也就达到了。

 

第九条 村民组长协商村委会分工

村委会将由各村民组的当选组长组成(在进行政府指定的换届选举之前为内定)。

在选举委员会主持下,行政村内的所有村民组长开会讨论下届村委会的分工,以三分之二多数通过结果。

选举委员会旁听村民组长的会议,但不参与意见,只对表决结果监督认证。

 

Y:《村民委员会组织法》规定村委会选举首先要通过村民海选,但村民的目标是分散的,在海选中只能各自推荐自己了解的人,票数不可能自发集中给少数人。这时要想得到更多人的选票,就得去活动拉票。然而有品德、有才能的人往往不屑于低三下四求人投票。那些拉票的人90%以上都带着私利目标。他们通过活动会得到一些村民的票,使他们在海选中超过其他人,进入候选人名单,有德才的人则被排除在外因此现有的海选一般只能让那些想搞鬼的人成为候选人进入村委会。

 

我们现在先把村民组长选出来,再由村民组长在一起协商村委会的职务分工,把协商结果告民众,这样有利于把真正有才能的人选拔出来。而村民组长会议提出的建议名单给了老百姓目标,他们会把票投给名单上的人这样即使名单上的人不去拉票买票,也能得到集中的票从而让善于搞鬼的人无法得逞。因此这样的程序可以把真正合适的人送到当选者的位置上。

 

X:在大规模范围,人们无法实现充分沟通,难以互相了解,这时让人们进行海选,肯定难以找到目标。村委会选举是在行政村范围行政村由多个自然村构成。农村具有真正社区功能的是历史形成的自然村。行政村把诸多自然村变成一个行政区划,建立一个村委会。一般村民只了解自己所在的自然村。让他们在行政村范围海选,因为不了解其他人,只能局限在自己了解的局部进行选择,因此投票就会分散,不能形成集中优势,也就给一些善于利用这种状况的人提供了机会。那些参加竞选目的如果是为老百姓做事,也好。但是大多数情况下他们有自己的目的,为从中得到个人利益。相比之下,的确如你所说,正派的人有自尊心和道德的人不擅长拉帮结派,比较清高,多数情况下难以当选

 

而在自然村由村民代表选举村民组长,就不存在这个问题。村民自由组合选举村民代表可以充分体现村民意愿,村民代表在互相了解的自然村范围生活,由他们选举村民组长,选举的人一定是有才有德的人而有才有德的村民组长们组成行政村村委会,成为最佳组合,把他们中间才德最好的人选为村委会主任由此形成良性的选拔机制,改变以往的逆向淘汰。

 

不过这样会违反《村民委员会组织法》的规定,所以需要变通。当选的村民组长先当作内定村委会成员,是村民之间的共识,不正式宣布。他们的活动会得到村民默契首先做的是通过协商和表决对《村民委员会组织法》规定村委会职务进行分工……

 

Y:现在拉帮结派搞竞选的人也会先在私下分配好村委会职务,你当什么,我当什么,形成一个名单,然后捆绑在一起去游说村民,互相帮助拉选票,这是他们能够把目标集中并竞选成功的主要原因。还有有关部门也是用公布建议名单的方式指导选举,即使知道他们的建议不会得到大多数村民认同,但会让一部分村民集中目标,从而把他们建议的人送入候选人行列。我们为什么不能使用同样的办法呢?现在这种方式只是把那些人的暗箱操作行为变为桌面上的行为,让选出来的村民组长们正大光明地协商村委会职务分配,村民再根据他们的协商结果填写选票,这样就能集中目标,从而让那些操纵选举的人不能得逞,让村民集中目标选出符合大多数人心意的候选人。

 

X:程序流程是这样:村民代表先把监察员选进主持换届的选举委员会;在各村民组选举组长时选举委员会应该到场监督;当村民组长的选举完成后,选举委员会出面,召集各当选组长进行讨论;虽然村民组长们那时还未形成正式的村委会,未经过《村民委员会组织法》规定的村民投票,但他们可以先做协商,分配未来村委会的职务分工,目的是给村民在正式选举中提供一个建议的投票名单;而村民在默契中按照建议名单进行投票得到正式通过。

 

第十条 选举委员会公布候选人

选举委员会向村民公布村民组长会议对村委会分工的协商结果,作为村民组长会议提出的候选人建议名单。

全体村民可按照《村民委员会组织法》进行海选,对村民组长会议提出的候选人建议名单进行认可,该名单即成为正式的村委会换届选举的候选人与职务名单,由选举委员会正式公布。

 

Y:按照《村民委员会组织法》,选举委员会不能提名候选人,所以在村民组长的协商过程中,选举委员会不参加任何意见,只是旁听,最终对协商结果进行认证,选举委员会的角色只是见证者,不是提名者,把村民组长会议的候选人建议名单告知村民。

 

X:选举委员会组织村民进行海选,是为了完成《村民委员会组织法》所要求的程序。在海选中,村民对村民组长会议提出的名单表示同意。这时选举委员会再把经过村民海选认可后的结果,作为正式选人名单公布。

 

一般来讲,海选前后的两个名单不应该有区别。因为村民组长是被村民和村民代表委托的,他们进入村委会,已经是村民选举的结果,村民会相信他们协商的结果,会给予确认。这种确认的有效性已经完全可以成立走一次海选只是为了符合《村民委员会组织法》,完成官方合法性的步骤,其实只是对已定结果进行追认,目的是避免有关部门不让过关。

 

Y:在现有的《村委会选举办法》里面,规定先选出村委会,再由村委会主持选举村民组长,而我们把选举村民组长放在村委会产生之前了;另外它没有让村民组长会议进行未来村委会的职务分工,以及提出候选人建议名单,我们做了会不会被指责跟现行规定相冲突?

 

X:法律的有效性体现在,只有法律明文禁止的不能做,凡是法律没有明文禁止的,就可以做不算违法。你担心的是地方有关部门会怎么说。但只要没违反全国人大公布的法律,指责就是站不住脚,可以据理力争。

 

不过要考虑存在一种可能,虽然有人在本组不能当选村民组长,但是他有活动能力,可以在行政村内其他村民组为自己拉票,最后在行政村海选中也得到较高票数,甚至超过某些当选组长票数。那么,选举委员会最终公布的海选结果中,这种人就得被包括在正式候选人名单内。他是否能当选,还要看正规选举时村民是否给他足够的票。如果票够了,按照《村民委员会组织法》,他就应该成为村委会委员。出现这种情况的可能性虽然不是很大,但不能排除,因此要考虑如何在村委会内协调这种委员与村民组长委员之间的关系。

 

有利的是,村民组长有委托书,因此在村委会表决时有较多票权,没有组长身份的委员因为没有被村民委托,表决时只能算他自己一票这样村委会决策还是被担任村民组长委员主导。

 

Y:不过,这种人既然可以在行政村范围拉到那么多选票,是不是也让投票给他的村民也写委托书给他呢?

 

X:每个村民只能进行一次委托,因为多次委托会增加参与决策的份额,所以是不允许的,村民可以选择是委托本组组长,还是委托拉票的人。如果委托了拉票的人,在本组就不能委托了。我想一般人都不会这样做,毕竟与本组的关系多,自己的利益主要在本组,委托一个外组人对自己不会有太大帮助。

 

第十一条 政府指定的正式选举

在政府指定的正式选举日,村民按照选举委员会公布的候选人与职务名单进行投票,满足《村民委员会组织法》所要求的程序。

 

X:正式选举也是和海选一样,都是为了追认实际上的递进民主选举结果,让它从形式上符合《村民委员会组织法》,符合《村民委员会组织法》的每个程序,让人挑不出毛病,抓不住把柄,才能推动这个事情不断往下走。以往的经验证明,只要让心存刁难的人抓到一点把柄,他们就会咬文嚼字地进行扼杀。现在之所以要做得这么繁复,就是让人再咬文嚼字也找不到封杀理由,才能生存和坚持下去。

 

出于上述目标,在正式选举日时,应该动员尽可能多的村民参加投票,以免因为投票人数少,给刁难者否定的口实。

 

第十二条 递补和更换村民组长、监察员

村委会主任不得兼任村民组长。如当选村民组长被选举为村委会主任,由其所在村民组的村民代表选举新组长进行替补。

村民组长和小组监察员可随时更换。在三分之一的村民代表认为需要更换村民组长或监察员时,监察委员会即召集该组所有的村民代表进行表决,以三分之二多数的票权选出新组长或监察员,并给当选组长签署授权委托书。

新当选的村民组长顶替被罢免的村民组长成为村委会成员。被罢免的村民组长应该自动让位。如其拒绝让位或有关部门认为不合法,在监察委员会主持下按照《村委会组织法》完成罢免程序。

 

Y:在现行模式中,村主任都兼任村民组长《乡村自治组织方法》规定村主任不得兼任村民组长,而村委会内的其它职务允许村民组长兼职,是怎么考虑的呢?

 

X:这主要是为了防止利益冲突,因为村主任是照顾全面的角色,如果兼任组长,会不会在主持全盘工作的时候向自己村民组斜?这样就失去了主任应有的公允。在递进民主当中,由于村民组长是由本组村民代表选举的,村民组对他的制约是比较强的。当村民组长,就得让本组村民满意,所以偏向本组有可能发生。虽然在递进民主中,村主任只是村委会决议的执行者,对村主任也有较强的监督,但为了比较彻底地杜绝利益冲突,还是不让村委会主任兼任村民组长为好。所以一旦某个村民组长被选为村委会主任,他就要放弃组长职位,所在的村民小组就需要再选一个组长进行替补。

 

村委会内的其它职务——财经主任、治保主任、妇联主任等,允许村民组长兼职,原因在于这些职位是官方要求设定的,和现行体制进行衔接需要。而这些职位付报酬,如果不由组长兼职,付报酬加重负担,因此由组长兼任比较合适

 

Y:是不是可以这样归纳:当选的村民组长自动成为行政村村委会委员,村民组长可以兼任村委会除主任以外的其他职务。村委会主任不能同时兼任村民组长。在村委会决策时,兼职村民组长的村委会成员以本组的票权表决,村委会主任有表决的加权,不是村民组长的村委会委员只以个人一票参与表决。

 

X:是的。关于村民代表更换组长,可以再细说一下。假设一个自然村有百户左右农户,产生9个村民代表,其中有3个代表有更换组长的要求,就要重新选举。这可以由3个代表主动提出;如果3个代表不愿意让现任组长难堪,不当面提出改选要求,可以私下向监察委员会提要求。监察委员会在日常履行选举委员会职能,只要有超过三分之一的代表提出要求,它就得出面主持重新选举。

 

在考虑操作方法时要注意,城市人发生矛盾冲突问题不大,即使住在隔壁都可以互不理睬,不再打交道。农村社区却是天天低头不见抬头见,人们一辈子甚至子子孙孙一块生活,情面是非常重要的,不愿意发生冲突。设计制度时要尊重这种文化,能够让大家保持和气,避免发生面对面冲突,但又能遵照程序去做。

 

Y:如果更换组长的话,是先罢免,然后再选举吗?

 

X:不需要分成两步。选举和罢免同步完成。三分之一的代表要求更换村民组长,即重新组织选举,如果投票结果是三分之二的票权不赞成换人,还是投给原组长,那他继续当。如果三分之二的票权选了另一个组长,原来的组长就自动被罢免,所以不必要先进行罢免,然后再选举。

 

第十三条 选举僵局的处理

经过反复选举仍不能形成三分之二多数时,以超过二分之一得票者为代理组长。

代理组长的工作要受本组管理委员会更多监督。

代理组长在村委会表决的票权只有本组全部票权的二分之一,直到其获得本组村民代表三分之二票权通过成为正式组长,才得恢复全部票权

 

X:为了体现大多数人的意志,要求达到三分之二的多数才能当选。但是现实中不一定总是会达到三分之二多数。这时选举人之间应该进行交流协商,通过妥协修正取得更多的共识。然后进行一轮表决。如果几轮(具体以几轮为限可以制定)表决后仍然不能以三分之二多数选出一个新组长,陷入所谓的选举僵局。

 

在任何选举中都要考虑如何处理僵局,这里的办法是先以得票最多者担任代理组长。代理组长行使职能会受一定限制。比如正式组长对日常决策可以全权做主,代理组长可能得更多地征求村民代表意见,由村民代表集体把关。另外,代理组长在村委会中表决票权要减少一半。一是因为他自身代表性不够,没有得到三分之二票的拥护。第二也是促进打破选举僵局的措施。如果没有这么一种措施,可能总在那僵着,而有了这个措施,如果你们组总选不出正式组长,在村委会表决就总是只有一半票权,组的利益就会受损。这会促使那个组的村民代表尽快打破僵局,以三分之二多数通过正式组长。

 

第十四条 选举回避原则

任何选举所针对的职位,该职位的现任者不得参加该选举。

 

X:这一条不用说什么。不管是选哪个职位,监察员也好,组长也好,主任也好,只要是针对这个职位的表决,在那个职位上的人就不能参与投票。不过这只是对递进民主的选举而言。按照《村民委员会组织法》进行的那些选举,不受限制。

 

第十五条 村民委员会

行政村内所有村民组长和村委会主任组成村民委员会。

村民委员会对管理决策进行表决时,各村民组长的票权为其所属村民组的选民之总数。

为了使村委会主任在决策中发挥作用,在表决中应给予其一定加权,具体加权数可由村委会协商决定。

若有未兼职小组长职务的村委会委员(如按上级规定必设的妇女委员),该委员在村委会的决策和选举表决中只有个人一票表决权。

 

X:村民组长和村委会主任组成村民委员会是行政村与政府部门沟通的机构。村内是自治的,可是必须和政府治理相衔接,符合政府要求的程序,和政府有关部门配合。政府要求开会,你得去开会;要求交税,村委会就得按照政府要求配合征税。自治不意味想干什么干什么,需要遵守国家法律,服从政府管理。

 

Y:目前的村委会跟乡镇部门沟通是对口的,比如派出所跟村治保主任沟通;妇联和村妇联主任沟通;村财会主任经常要到乡镇的财会中心接洽。行政村与政府部门之间,主要是通过这些主任跟上级部门一一对应。现行模式选举村委会,也是先选举这些职位,当选者成为村委会委员,然后哪个当选者家在哪个村民组,就兼任哪个组的组长。我们现在是反过来,先把村民组长选出来,然后组长们协商后各自担任村委会分工。

 

X:这样变化的好处在哪里呢?虽然还保持每个职位对应乡镇政府的不同部门,但不再是被分而治之了。原来模式,相应的委员一上就是三年,政府哪个部门管他,他就听哪个部门的,反而村里对他没有制约。现在这样变,由村委会确定分工,而且随时可以调整罢免,每个职位就得首先为村的利益负责。治保主任还是去跟派出所沟通,对口规则不变,可是他必须服从村委会的集体决议,代表村民利益去做这个沟通。如果他不这样做,只听派出所的,村委会可以罢免他。对这种罢免,政府部门即使不满意也说不出什么,因为虽然用递进民主的方式罢免,但马上可以把符合官方法律的程序补齐。这样既能保持和政府沟通的原有渠道,不违反规则,同时又能真正实现自治。

 

Y:按目前体制,财经主任一个人就可以把整个村控制了。他甚至能把村主任架空,让你什么事也做不成。实行《乡村自治组织方法》,如果财经主任不服从村委会集体决议,马上可以把他拉下来。如果他拒绝村委会做出的罢免决定,借口说不合法,村委会马上可以通过各村民组长动员村民代表,再动员村民,按照官方规定补齐程序。那时他就没有了拒不下台的借口,上级也没法袒护。这样就会产生威慑作用,约束每个职位都首先服从村委会。

 

X:这就解决了地方政府部门以互相牵制、挑动矛盾、分而治之的方式对村民自治的干预和破坏。

 

关于村委会内表决的票权问题,和村民组的票权计算方法类似。各村民组组长拥有的票权等于所属村民组所有选民的总数。村委会主任因为能力强、有头脑和理性,并且善于和政府部门打交道,因此需要给他加权。具体加权是多少,由每个村委会根据具体情况自己决定。

 

Y:《村民委员会组织法》要求村委会内必须有一名女性委员担当妇联主任。如果在各村民组推选的组长中若没有女性,则需要在村民组长的协商会议上,提名一位女性进入村委会主持妇女工作。但因为其不是村民组长,没有接受其他村民的委托,所以她在村委会内可以只有个人一票的表决权。

 

村委会在决策和表决时,监察委员会要有人在场进行监督,保证透明性。

 

第十六条 撤换村委会主任或其他村委会职务

在有三分之一村委会成员认为需要更换村委会主任或村委会其他职位时,即可进行选举,以三分之二多数票权选出新的村主任或其他职位。

如果出现选举僵局,以得票最多者代理村委会主任,但其仅作为执行人,有关行政村事务的日常决策皆由村委会表决通过。

被罢免者应该自动让位。如拒绝让位,在监察委员会主持下,按照《村民委员会组织法》的规定完成罢免程序。

 

 

X:只要有三分之一的委员提出改选要求,不管是对村委会主任,还是对其它村委会职务,村委会都要进行改选表决。如上面所说,这样可以保证村委会职能不背离村民自治,不受其他外部势力制约。我想问的是,依你的经验,被撤掉的人会不会拒不离位呢?

 

Y:不会,因为他会觉得没趣,而且他也干不成事了,大部分人都会自动让位。即使有个别人顶着,上面有人支持,就是不下。那样只要走一趟《村民委员会组织法》规定的罢免程序,当事者和后台也就没话说了。有了递进民主的组织机制,村民能够非常方便地沟通和行动。现在觉得困难的罢免程序,那时可以容易地实现。只要各村民组长和监察员把改选原因和结果告诉全体村民,然后广泛动员,按照《村民委员会组织法》补齐罢免程序,即使是上级政府部门也改变不了结局,只好接受。我觉得只要进行这么一次,由村民组长随时更换村主任或村委会其他职位的机制就会固定下来。

 

X:按照递进民主的机制,选举逐层的,动员也可以是逐层的。比如每个村民组长动员本组几个村民代表,村民代表再动员本组合的5-15户家庭代表,投票也好,签字也好,都可以用这种方式轻松地完成。每个环节承担的成本都不高。因此可以非常灵活。只要大家认同这种机制,就可以顺畅运转,解决以往难动员、无法作为,以及有心无力的情况。

 

没有这种机制,挨个去劝,说的口干舌燥,人家还疑虑重重,所以谁都懒得去做。如果有一套良好的机制,获得村民认同,那时说一句话大家离开呼应,按照去做,就会形成有效的制约,反过来促进正循环,保证每个在位者不敢越位。村民自治、社区建设、村委会行使职责等很多难题也会在这种机制中迎刃而解。

 

第十七条 村民公投的否决

村民可以进行公投,对村民组或村委会的任何决策,超过村民组二分之一的村民否决,村民组的决策无效;超过行政村二分之一的村民否决,村委会的决策无效。

村民也可以进行罢免村民组长或村委会成员的公投。超过二分之一的村民组成员要求罢免村民组长,该组村民代表须另选他人;超过二分之一的行政村村民要求罢免村委会成员,行政村的村民组长也须另选他人。

村民公投由监察委员会根据村民建议发起,并主持公投过程和确认结果。

 

X:这是村民多一个制约的武器,万一觉得自己的意志在递进民主方式中没有充分体现,可以利用这种方式进行否决,保证自己权利。我认为这种方式没有多大必要,因为递进民主机制已经能够保证村民意志的体现,但对于尚未被实践检验的新模式,多一制约手段总保险

 

Y:有了递进民主的体制,进行公投也不是难事,利用已经形成的组合,只要有一定数量的村民代表提出要求,监察委员应该主持公投。甚至不需要主持也一样可以做,村民代表在下面一串联,分别征集本组合村民签名。当累计签名超过选民的二分之一,不需要进行正式公投,被否定决策也就没法执行,而被否定的职位也就干不下去,自动下台了。

 

第十八条 本方法的修订

在本方法获得村民同意实施之后,对本方法进行任何修改,须获得1、村民委员会全体同意;2、全行政村有选举权的村民二分之一以上同意。

 

X:任何规则都可能随着实际应用,发现有不适应之处,需要进行修订,连宪法都免不了进行修订,所以必须留有修订机制。但是这种基本规则一旦付诸实行,便会作为形成方方面面的结构基础,造成牵一发动全身的状态,因此修订又不能过于轻易和频繁,以免造成动荡和太多的推倒重来。对这种基本规则的修订,门槛一般要设得比较高。在这里也是一样,一旦《乡村自治组织方法》开始实施,任何修订都需要同时满足两个条件,一是村民委员会全体同意;二是全行政村有选举权的村民二分之一以上同意。只有两个条件都得到满足时,修订才能成立。通过这种方式,既可以防止村民委员会脱离村民,单独修订规则;也可以防止村民不够理性地单方面通过不明智的修订。二者相互制约,才能够保证修订的质量。

 

 

20085

 

 

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